Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI) menyoroti lonjakan penerbitan Instruksi Presiden (Inpres) pada periode awal pemerintahan Presiden Prabowo Subianto. Dalam kajian terbaru yang dirilis MTI, pemerintah menerbitkan sedikitnya 21 Inpres sepanjang Januari 2025 hingga April 2026, jauh di atas 6 Inpres yang terbit pada dua tahun terakhir pemerintahan sebelumnya.
Yang dipersoalkan MTI bukan semata jumlahnya, melainkan pergeseran fungsinya. Inpres yang secara doktrinal hanya merupakan instrumen koordinasi internal eksekutif dan tidak boleh menetapkan norma yang mengikat publik, kini banyak bergeser menjadi direktif yang memuat keputusan fiskal dan kelembagaan berskala besar. Dari 21 Inpres yang ditelaah, 13 di antaranya terindikasi memiliki problem akuntabilitas.
Baca Juga: Jawab Tuntutan Mahasiswa, Istana Klaim Prabowo Sukses Tekan Pemborosan APBN Rp300 T
Baca Juga: Putar Otak Cari Anggaran di Luar APBN, BGN, Bidik Hibah dari Luar Negeri
Dua kasus menjadi sorotan utama. Inpres 1/2025 tentang Efisiensi Belanja memblokir Rp306,7 triliun pagu yang sudah disahkan DPR, setara 9,5 persen belanja kementerian/lembaga dan sangat dekat dengan ambang material yang semestinya memicu APBN-P, tanpa pembahasan parlemen. Sementara Inpres 17/2025 tentang Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih menetapkan plafon Rp3 miliar per unit, menunjuk PT Agrinas Pangan Nusantara sebagai pelaksana tunggal, dengan potensi komitmen pembiayaan hingga Rp240 triliun bila dikalikan target 80.000 unit. Angka sebesar itu tidak pernah dibahas DPR sebagai materi UU APBN maupun UU sektoral.
Direktur Eksekutif MTI Ahmad Jilul Qur'ani Farid menilai praktik ini menempatkan APBN dalam posisi yang rapuh secara konstitusional.
"APBN tetap disahkan dengan undang-undang setiap tahun, tetapi isinya makin ditentukan belakangan lewat instruksi yang derajat pembahasannya tidak setara dengan pembahasan anggaran. Lama-lama APBN berisiko menjadi cangkang formal yang substansinya diisi dari ruang tertutup eksekutif," kata Jilul dalam keterangannya.
Ia menambahkan bahwa yang paling perlu diwaspadai bukan pelanggaran hukum secara teknis, melainkan normalisasi atas pengabaian terhadap prinsip dasar demokrasi konstitusional. "Pasal 23 UUD 1945 menyebut APBN ditetapkan dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab. Kalau substansinya berpindah ke ruang instruksi, frasa itu kehilangan makna. Tanpa koreksi kelembagaan, pola ini akan tersedia untuk dipakai ulang oleh pemerintahan berikutnya, siapa pun pemimpinnya," ujarnya.
Peneliti MTI Grady Nagara menjelaskan bahwa kritik MTI tidak diarahkan pada kebutuhan negara untuk bertindak cepat, melainkan pada cara keputusan besar diambil.
"Negara memang butuh bergerak cepat, apalagi untuk masalah menyangkut masyarakat luas. Namun kecepatan tidak boleh menjadi alasan untuk mengurangi ruang deliberasi, transparansi, dan pengawasan publik. Justru semakin besar dampak suatu kebijakan, harusnya besar kuat pula kebutuhan akan mekanisme akuntabilitas," kata Grady.
Ia menyoroti penggunaan instrumen yang dirancang untuk urusan internal birokrasi sebagai kanal pengambilan keputusan strategis. "Yang kami temukan justru kecenderungan bahwa keputusan-keputusan besar semakin sering lahir melalui instrumen yang pada dasarnya dirancang untuk koordinasi internal birokrasi.
Saat instrumen administratif seperti Inpres digunakan untuk menentukan arah kebijakan, menggerakkan pembiayaan, dan membentuk desain kelembagaan, maka batas antara implementasi dan formulasi kebijakan menjadi semakin kabur. Di situlah risiko akuntabilitas muncul," ujarnya.
MTI memetakan dua pola dalam penggunaan Inpres. Pola pertama disebut mode pemotong, yakni Inpres yang mengubah eksekusi pagu APBN setelah disahkan DPR, sehingga akuntabilitas tergerus dari sisi input. Pola kedua adalah mode pengarah, yakni Inpres yang menetapkan parameter substantif seperti target volume, Harga Pembelian Pemerintah, dan skema pembiayaan, sehingga akuntabilitas tergerus dari sisi output. Klaster pangan menjadi contoh paling padat, dengan target pengadaan multitahun senilai triliunan rupiah yang bisa diubah lewat satu Inpres dalam hitungan bulan, seperti perubahan target beras dari 3 juta menjadi 4 juta ton hanya 10 bulan setelah Inpres sebelumnya.
Kajian juga mencatat tekanan kumulatif terhadap birokrasi. Volume Inpres yang tinggi terindikasi memicu keterlambatan beruntun dokumen kunci perencanaan-penganggaran. RPJMN 2025–2029 terlambat lebih dari 100 hari dari tenggat, RKP 2026 terbit lima bulan melewati batas, dan DIPA 2026 belum diserahkan ke kementerian/lembaga saat tahun anggaran sudah berjalan. MTI menilai pemerintah dengan kata lain menyelisihi tenggat yang ditetapkan oleh peraturannya sendiri.
MTI menempatkan temuan ini dalam konteks kemunduran demokrasi yang lebih luas. Democracy Report 2026 yang diterbitkan V-Dem mengklasifikasikan Indonesia sebagai otokrasi elektoral sejak 2024. Dalam konfigurasi parlemen yang hampir tanpa oposisi institusional dan ruang pengujian yudisial yang terbatas, MTI menilai tidak ada mekanisme koreksi yang efektif bekerja, sehingga praktik ini berjalan di celah hukum yang lebar.
Sebagai jalan keluar, MTI merekomendasikan pengembalian Inpres ke fungsi koordinatif-administratif disertai mekanisme penyaringan substansi sebelum diterbitkan. Kebijakan berdampak besar pada belanja negara didorong untuk dibahas melalui siklus RPJMN, RKP, UU APBN, hingga regulasi sektoral. MTI juga meminta DPR memperkuat pengawasan sejak tahap perencanaan dan mendorong mekanisme parliamentary review terhadap Inpres yang berdampak fiskal luas, serta meminta pemerintah membuka ringkasan dasar kebijakan, estimasi pembiayaan, dan indikator keberhasilan untuk setiap Inpres berdampak luas.
